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中国下一步深化农村综合改革的基点、方向与基本原则
2013-04-17 11:43:34   来源:农村综合改革研究中心   评论:0 点击:

       农村综合改革是农村税费改革进入取消农业税的新阶段, 是党中央做出的一项继续深化并扩展改革的重大决策。这项改革的直接目的在于, 为巩固农村税费改革成果和建设社会主义新农村提供体制机制保障和动力源泉。其主要内容是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革, 进一步巩固农村税费改革成果; 同时, 统筹推进粮食流通体制、征地制度和农村金融等方面的改革。2008年是我国改革开放30 周年, 同时也是农村综合改革进入关键时期的一年, 届时分析并明确深化农村综合改革的推进基点、推进方向, 提出深化农村综合改革应该遵循的基本原则, 无疑有利于今后更加积极、稳妥地推进农村改革进程, 以避免失误。
     一、深化农村综合改革的基点
     古今中外的经验表明, 任何一项成功的改革, 都需要建立在坚实的基础之上, 农村综合改革也不能例外。明确农村综合改革基点的价值在于, 一方面可以坚定我们继续深化改革的信心; 另一方面有助于我们从以往的经验中吸取必要的教训, 扬长避短、少走弯路。归纳起来, 深化农村综合改革的推进基点主要包括两个方面: 一方面要巩固和完善农村30年的改革成果; 另一方面更要统一对深化农村综合改革转型与新旧矛盾叠加的认识。
   (一)巩固和完善农村30 年的改革成果(成绩)
     1.确立了以家庭为主的经营体制, 但仍需不断完善。在1978 年十一届三中全会之前, 始于安徽凤阳小岗村的家庭承包经营(又称“大包干”) 拉开了中国改革的序幕。这项改革大体经历了5 年左右的时间, 到了1983年末基本结束, 在全国绝大多数农村地区建立起了以家庭经营为基础的统分结合的双层经营体制。但是, 这项改革并没有完全就此终结。随着时间的推移和社会生产力的不断发展, 无论是过去、现在和将来, 以家庭经营为基础的统分结合的双层经营体制都还有个不断完善的过程, 以适应现代农业的高度发展和社会主义新农村建设的迫切要求。应该看到, 在当时的条件下, 这项改革创举的出现和推广, 对于彻底打破沿习多年的“大锅饭”和平均主义的束缚, 极大的调动广大农民自身的积极性, 具有重大而深远的意义。但在今天看来, 围绕着土地这一特殊性生产要素的一系列问题, 还有待于解决和进一步完善发展, 例如, 土地的规模经营问题、农民土地权益保障, 即征地制度改革问题等。
     2.创建了多种所有制形式的乡镇企业, 但持续发展受到严峻挑战。20世纪80年代初, 江浙一带某些农村企业的率先创立, 迅速带动了全国乡镇企业的异军突起。乡镇企业由原来的“社有”和“队有”,逐步演变成个体、联户、集体、私营和合资等多种所有制经济。这项改革极大地促进了农村和整个国民经济的快速发展, 并且对我国多种经济成分的共同发展乃至城市改革起到了重要的推动作用。但是, 从总体上来讲, 多数乡镇企业经营粗放、自主创新能力不强的问题依然十分突出, 面对经济全球化滚滚潮流和跨国公司步步紧逼的竞争形势, 持续发展受到严峻挑战。
    3.推进了农产品流通体制改革, 但“农产品供求矛盾”引发的价格波动给宏观经济造成的影响不可低估。20世纪90年代中后期开始逐步推进的农产品流通体制改革, 主要包括两个方面: 一方面是农产品的价格改革, 即逐步放开农产品的价格管制, 先是放开水产品、水果价格,然后再到放开粮、棉、油、肉、蛋、奶等其他农产品的价格; 另一方面则是农产品购销制度的改革, 即由农产品的统购、派购制度逐步转变为面向市场收购。农产品流通体制改革, 一方面意味着将广大农民彻底推向市场并成为市场竞争的主体; 另一方面表明农村市场化改革的进一步纵深发展。与此同时,亟待解决的问题是, 一方面要逐步提高广大农民参与市场竞争的能力; 另一方面, 也是更加重要的方面, 要着力防止“农产品供求矛盾”引发的价格波动给宏观经济造成的负面影响。对于上述两点,也是各级地方政府应该高度重视的工作着力点。
    4.开展了农村税费改革, 但支农资金难以发挥整合效益的问题突出。始于21世纪初的农村税费改革, 时至今日, 大体经历了3个阶段。第一阶段是规范税费管理、实行“税费合一”; 第二阶段是逐步降低农业税, 截至到2006年年底完全取消了农业四税, 即农业税、屠宰税、牧业税、农林特产税,并对国有农场税费实行与农村并轨, 该项举措共减轻农民负担1335亿元; 第三阶段是实行“ 对农民直接补贴” 政策,包括种粮直补、良种补贴、购置农机具补贴和农资综合直补, 到2007 年全国达到60多亿元。上述的“四免四补”的政策使我国农民每年获得大约200亿元的实惠。可以这样说, 农村税费改革彻底结束了2600年来中国农民种田纳税的历史, 极大地调动了农民的生产积极性, 开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和社会主义新农村建设的崭新时代。但是, 由于多种原因, 却存在着支农资金难以发挥整合效益的突出问题。2006年7月25日, 国家审计署公布了对黑龙江、宁夏等16省(区) 50个县中央支农专项资金管理使用情况的审计结果, 结果表明: 由于项目点多面广, 资金被严重分散,且受部门分割条条管理和专款专用制度的制约, 地方在支农资金的使用中很难有效整合,影响支农资金更大效益的发挥。尽管近一两年, 上述情况有所好转, 但并没有从根本上解决问题。
    (二)统一对深化农村综合改革转型与新旧矛盾叠加的认识
      首先需要统一对农村改革战略转型的认识。事实上, 进入21 世纪后, 我国农村改革就已经开始步入了新的发展阶段, 逐步实现了战略转型。其突出表现, 一是在改革方位方面, 由原来的自下而上的改革, 转变为自上而下的改革; 二是在改革取向方面, 由原来的“侧重效率”, 转变为“侧重公平”的改革; 三是在改革政策措施方面, 由原来的单项改革, 转变为综合性的改革; 四是在改革范围方面, 由原来的仅限于农业农村自身的改革, 转变为“工业反哺农业、城市支持农村”的多部门互动改革。
     其次需要统一对农村改革战略转型的认识。 有助于我们从更宏观的层面重视这场改革,从更科学的层面谋划这场改革, 从更实际的层面实施这场改革。
     再次,需要统一对新旧改革矛盾叠加的认识。原有的改革尚未完全终结, 新的改革(综合改革) 向着纵深发展。如前所述的4个方面的改革, 即经营体制的确立、乡镇企业的产生与发展、农产品流通体制改革和农村税费改革, 对于调动广大农民积极性, 焕发主动性和创造性, 对于推进工业化、城市化进程无疑起到了无法估量的重大作用, 但由于受到多种复杂障碍因素的制约和制度依赖的影响, 与这些改革成果相伴而生的矛盾也会逐步显现出来, 一方面成为亟待解决的“遗留问题”; 另一方面形成了新改革向着纵深发展的“暗礁”。
新改革(综合改革) 并不仅仅是对原有改革成果的进一步完善; 而且还是面向多个全新领域的制度创新, 可以想象得到, 很有可能会产生与原有“遗留问题”完全不同的新矛盾。新矛盾与旧矛盾叠加起来, 解决起来的难度无疑会加大; 而更为重要的是, 如果解决不好, 很有可能导致原有改革成果“付之东流”甚至“丧失殆尽”, 而新改革(综合改革) 也极有可能会“半途而废”。对此, 必须时刻保持清醒的头脑, 力避新旧矛盾的叠加, 科学筹划各项工作, 积极稳妥地推进综合改革。
      二、深化农村综合改革的方向
     (一)深化农村综合改革的推进方向是建设“社会主义新农村”
农村综合改革的成功与否, 在很大程度上取决于方向定位的正确与否, 并是否能够矢志不渝地坚持向这一方向推进。有一种观点认为, 应该把“提高农民生活水平”作为深化农村综合改革的方向。其根据之一在于, 认为“提高农民生活水平”是解决“三农问题”的重中之重; 根据之二则是, 认为农村综合改革的近期目标即“进一步巩固农村税费改革成果”直接目的就是“提高农民生活水平”。这种观点, 具有一定的合理性, 但并不全面: 其一, “提高农民生活水平”本质上属于经济范畴,而将农村综合改革的方向仅仅定位于经济范畴有“以偏概全”之弊; 其二, 将农村综合改革的直接目的作为改革的方向, 很明显存在着“短视”, 缺乏长远考虑。还有一种观点认为, 应该把“建设农村小康社会”或者“农村和谐社会” 作为农村综合改革的方向。这种观点也存在着问题:从学科分类的角度来看,“社会”是相对于经济、政治、文化而言的领域, 如果将农村综合改革的方向仅仅局限于社会范畴, 显然也有“以偏概全”之嫌。
       笔者认为, 确立农村综合改革的方向, 应该要以农村30 年的改革成果为基点, 以正确处理改革、发展和稳定三者的关系为准绳, 以实现农村经济、政治、文化与社会协调发展为努力方向, 才能真正符合实际情况。
那么, 究竟什么是农村综合改革的方向呢? 笔者认为, 建设社会主义新农村则是农村综合改革的方向。所谓“社会主义新农村”,是指在统筹城乡发展的大背景下, 在“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段, 着力加强农村经济、政治、文化与社会建设并实现协调发展的总称。建设社会主义新农村为深化农村综合改革指明了方向。推进社会主义新农村建设, 做好“十一五”农村改革发展工作, 对全局关系重大, 对农村影响深远。从经济社会发展的全局看, 建设社会主义新农村是全面实现小康目标、构建社会主义和谐社会、保持国民经济平稳较快发展的必然要求。从农业和农村发展看, 建设社会主义新农村是破解“三农”难题和实现改革、发展、稳定良性互动的战略选择。
     (二)明确综合改革方向即建设社会主义新农村的依据
      第一, 明确“社会主义新农村”的改革方向, 是我国农村改革发展进入新阶段的明智选择。新中国成立以来, 我国农村改革基本上都是围绕“土地”这一特殊性生产资料展开的, 大体经历了四个阶段: 一是20世纪50 年代初的土地改革运动, 帮助农民获得土地;二是20 世纪50 年代中期到70 年代末, 通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动, 实施土地公有制; 三是20 世纪80 年代初, 以农村土地制度改革为中心的经济制度及利益格局的重构, 提出了“小康社会”概念; 四是十六届五中全会做出了建设“社会主义新农村” 的战略决策。“社会主义新农村”承接了改革开放以来的发展成果。产生于工业化中期的社会主义新农村建设, 力图对我国长期实行的“一国两策、城乡分治”体制实行矫正。事实上,“社会主义新农村”这一概念, 充分体现了农村综合改革要面向经济、政治、文化、社会四位一体协调发展的内容, 按着“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设总要求的方向不断努力。
     第二, 明确“社会主义新农村”的改革方向, 是顺应工业化国家农村改革道路的必然趋势。纵观工业化国家农村改革发展史, 无一例外都经历了“建设新农村”这一历史过程。在东亚、欧美等国家和地区, 针对工业化、城市化过程中农村出现的问题, 以国家投资为主导, 以国家财政用于公共设施投入为主要手段带动农村的建设, 实行山水田林路的综合整治, 以彻底改变农村的面貌。这些国家农村建设的有益经验可以供我们参考和借鉴。在东亚的国家和地区中, 韩国在20 世纪70 年代初开始实施了世界闻名的“新村运动”,日本在20 世纪70 年代末开始了“造村运动”,我国的台湾省也已进行了50 多年的农村建设运动。其他的西方国家, 例如, 法国、德国、英国及美国等也都采取了不同的措施进行农村改革和建设。这些国家和地区在农村改革和农村建设中虽然采取的方法不尽相同, 但都将“新村”建设作为农村改革发展的主攻方向。
     第三, 明确“社会主义新农村”的改革方向, 是党中央、国务院审时度势做出的重大战略决策。党的十六届五中全会提出, 建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。统筹城乡经济社会发展, 推进现代农业建设, 全面深化农村改革, 大力发展农村公共事业, 千方百计增加农民收入, 则被确定为国家“十一五” 规划中解决“三农”问题和建设社会主义新农村的战略着力点。20 世纪80 年代初, 我国提出“小康社会”概念, 其中建设社会主义新农村就是小康社会的重要内容之一。此次五中全会所提出的建设“社会主义新农村”, 则是在新的历史背景下, 基于我国的现实国情, 着眼于现代化远景目标, 在全新理念指导下的一次农村综合变革的新方向。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上指出, 纵观一些工业化国家发展的历程, 在工业化初始阶段, 农业支持工业、为工业提供积累带有普遍性的趋向; 但在工业化达到相当程度以后,“工业反哺农业、城市支持农村”, 实现工业与农业、城市与农村协调发展,也带有普遍性的趋向。2004年我国国内生产总值达13 万亿元, 第二、第三产业占国内生产总值的比重达到85% 以上, 财政收入2.6万亿元, 已经初步具备了“工业反哺农业、城市支持农村”的经济实力。因此, 国务院总理温家宝在2004年12 月召开的中央经济工作会议上明确提出, 要下决心合理调整国民收入分配格局, 实行“工业反哺农业, 城市支持农村”的方针。由此, 我国政府正式启动了以社会主义新农村建设为方向的农村综合改革。
     三、深化农村综合改革的基本原则
农村综合改革是在社会主义市场经济体制改革的大背景下所进行的一项史无前例的创新举措, 其制约因素或风险(不确定性) 可能来自农村, 也可能来自全社会, 因此, 其遵循的原则包括两个方面: 一方面是一般性原则即市场经济改革原则; 另一方面则是特殊性原则即农村综合改革原则。
   (一)一般性原则
     1.坚持正确处理改革、发展、稳定的关系。改革是动力, 发展是目的, 稳定是前提。发展需要改革,不改革不能加快发展,只能是死路一条; 发展和改革必须在稳定的政治和社会环境中进行,否则根本不可能进行改革,更不能加快发展; 政治和社会的长期稳定又必须通过深化改革和加快发展来实现。因此, 必须把改革、发展和稳定统一起来,把不断提高和改善全国人民的生活水平作为正确处理改革、发展和稳定关系的重要结合点。
     2.尊重并激发人民群众的主动创造精神。深化经济体制改革, 就是要加快推进计划经济向市场经济转变; 加快推进由“官办经济”向“民办经济”转变。这种转变的关键就在于要把过去的“调动”群众积极性,变为让群众能有内在和自发的积极性和创造性; 把过去的“要群众干”变为“群众自己要干”, 把“要群众怎么干”变为“群众自己知道怎么干并如何干好”。
     3.坚持共同富裕的改革价值取向。坚持共同富裕是社会主义经济发展的内在要求, 也是深化经济体制改革的必然要求。建设中国特色社会主义, 必须走共同富裕的道路。只有坚持共同富裕的改革价值取向, 才能振奋民族精神、聚集人民力量, 才能提高人们的消费水平、促进社会生产力的发展。任何改革都是经济利益关系的调整, 必须符合“受益最少者的最大利益”(由罗尔斯的《正议论》中某一观点的引申并得出) 的最基本准则。这条准则体现在改革方面, 是什么意思呢?以医疗改革为例, 受益最少者是没有纳入医疗保障系统的社会成员, 他们的最大利益是获得医疗保障。因此, 医疗改革的方向就是尽可能将他们纳入医疗保障体系。违背这个方向的医疗改革都将导致社会不公。又如教育改革, 受益最少者是读不起书以及法定义务教育无保障的人群, 他们的最大利益是读得起书和获得法定义务教育的保障, 因此, 教育改革就必须朝着解决这一问题努力, 凡是违背这个方向的做法都是不全面或错误的。农村土地征用, 受益最少者是被征地的农民。他们的最大利益是未来生活保障, 因此, 任何农民土地被征用, 必须先解决他们今后生活最低保障的问题。依此类推, 中国任何改革政策的制定, 都必须符合受益最少者的最大利益这条准则。有了这条准则的确立, 改革的大方向才能明晰, 坚持共同富裕的原则才有了坚实的基础。
     (二)特殊性原则
     1.目标原则: 综合改革与农村发展相结合。前面谈到, 深化农村综合改革的推进方向是设社会主义新农村。方向明确了,还需要我们在具体执行中坚持“综合改革与农村发展相结合”这一目标原则。其一, 这次农村综合改革是“自上而下”的改革, 其价值取向主要是公平(如果是“自下而上”的改革原则, 其价值取向多数是效率, 例如, 前文所述的家庭承包经营责任制改革),而农村发展则更多的是强调效率。因此, 综合改革与农村发展相结合充分体现了公平与效率相统一的分配原则; 其二, 在建设社会主义新农村的大方向下,农村综合改革属于阶段性任务,旨在为农村发展提供体制保障和强大动力; 而农村发展则是我国现代化建设的长期战略任务(从2004 -2008年连续五年的中央一号文件和“十一五”规划中的内容中, 便能得到印证)。两者只有相互结合, 才能相辅相成, 最终实现建成社会主义新农村的宏伟目标。
     2.内容原则: 重点突破与整体推进相结合。认真解读2004-2008年连续五年的中央一号文件,不难看出, 解决“三农”问题的实质就是:农业发展、农民增收、农村繁荣。因此, 我们要从有效解决“三农”问题的立足点出发, 来进一步深化农村综合改革, 要在总体循序渐进的基础上, 加快重点突破,实现整体推进。巩固和发展农村税费改革成果、防止农民负担反弹, 关键是坚定不移地推进农村综合改革, 切实转变乡镇政府职能, 加快农村义务教育管理体制和县乡财政管理体制改革, 逐步建立精干高效的农村基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度。与此同时, 要加快推进农村金融改革, 着力构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系, 建立多元的投融资机制, 改善对农村的金融服务; 深化粮食流通体制改革, 建立和完善粮食产销区稳定的购销关系,加强对粮食等农产品市场的宏观调控,保持市场稳定; 加快征地制度改革,依法规范征地程序,严格控制建设用地,完善对被征地农民的补偿办法, 健全对被征地农民的社会保障。此外,还要不断完善30 年来农村改革的诸多成果,着力解决“遗留问题”。
     3.过程原则: 统筹规划与机制创新相结合。通过上述分析可以看出, 农村综合改革(包括相关改革) 牵涉面广、问题多, 是一项十分复杂的系统工程, 必须由中央确立一个权威的统筹部门, 做出总体规划。这一规划至少应该明确:各项农村综合改革的目标或评价标准是什么; 各项改革之间处于什么样的地位及相互关系;总体进度安排和实施原则是什么; 各项改革的配套工具(政策、资金、法规等)是什么;可能遇到的风险和规避措施;与改革相关的各地差异性主要体现在哪些方面。在农村综合改革的具体实施中, 要避免“一刀切”的做法。必须激发和保护各地的创新热情, 鼓励创新实践, 完善创新机制, 同时对创新中的挫折抱以宽容态度。要及时总结改革中创造的新方法、新模式, 为改革提供新鲜血液和长久动力。改革中必须要充分发挥群众和基层的首创精神, 支持各地大胆探索、实践, 鼓励各地因地制宜, 根据当地的特点和具体情况, 推行适合自身的改革模式。先行试点的地方可以继续完善原定的改革办法。与此同时, 要切实加强农村基层组织建设, 推动“一个转变、两个建立、一个提高”,即转变乡镇政府职能, 建立农村基层管理新体制和农村公共产品供给新机制, 提高和改进农村工作干部的素质、能力和作风。同时, 改进农村工作考核评价办法, 全面清理各类表彰奖励、检查督导和达标升级活动, 建立符合农村工作实际的激励约束机制。
     4.保障原则: 体制变革与制度安排相结合。农村综合改革必然涉及财权、事权和人权的合理有效配置问题。此时,体制变革与制度安排相结合,便是强有力的保证。这一原则, 并不仅仅局限于“农村”,还要涉及我国的宏观管理体制层面。例如, 针对目前支农资金管理和使用问题,存在着行政部门职能、职责交叉问题明显,项目管理、决策机制不科学,专项转移支付未能全部纳入预算管理等问题,就应该加速建立一个支农资金管理的综合部门,通过体制变革与制度安排相结合,来有效保障农村综合改革的顺利推进。为此,笔者建议,在新一轮的行政管理体制改革中,要尽快建立一个以“支农资金管理”为核心并兼顾其他工作的综合职能机构,使农村综合改革具有明确可靠的体制保障和制度安排, 确保其顺利、高效的推进。该机构主要职能是:①负责农村综合改革的战略规划和政策制定;②统筹协调涉农资金的年度投向和管理,并围绕所规划的项目,建立相应的制度即工作责任制,形成在同一区域资金的统一、协调互补和各有关部门按职责分开管理的“统分”结合的工作联系制度,规避多头管理带来的诸多弊端,确保支农资金发挥更大的效益;③负责并监管农村综合改革战略规划的实施过程; ④协调农村综合改革出现的重大问题和利益争端; ⑤就农村综合改革问题, 组织开展国内外经验交流;⑥建立农村综合改革绩效评价体系,明确奖励标准和违规人员的责任追究制度。

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