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独家点评:官员“能上能下”新规将影响人事体制
2015-06-29 14:05:17   来源:   评论:0 点击:

   
    今天(26日),中央政治局会议审议通过《关于推进领导干部能上能下的若干规定(试行)》,这一党内法规看似寻常,但却是2012年中共十八大以来中共关于干部人事制度改革最重要的文件。回溯建国以来中共的党建史,这一文件的出台可能是中共干部体制的关键转折点。

    社会主义国家的人事体制,除了在官员产生方式上和西方国家存在明显不同以外,在官员的退休和卸任等问题上,也有自己的独特性。从苏联时期开始,相较于西方国家,社会主义国家在人事体制上还有两个典型的特点,其一是“干部任职终身制”,尤其是高级领导干部,通常一旦上任就不退休;其二则是“能上不能下”,官员一旦达到某一职位职级,除非犯了严重的政治错误或者涉嫌犯罪,就决不被“贬官”,而在西方体制的国家并无这种情况,尤其在内阁制国家,曾经当过总理的在此后的内阁中担任部长,在选举中如果东山再起,原来的部长又可以再次担任总理,这样的例子也并不鲜见。

    不可否认的是,“干部终身制”和“干部能上不能下”,是斯大林模式的人事体制中两个明显的缺陷。改革开放以后,邓小平在多个场合谈及党和国家领导体制的改革,就指出斯大林模式的弊端可能导致对民主法制的践踏。

    上世纪八九十年代,在邓小平的亲自倡导下,中国废除了领导干部职务的终身制,然而“干部能上不能下”的问题依然存在。改革开放之后,中共的工作重心全面转向经济建设,干部结构比此前更加稳定,在一定程度上,“干部能上不能下”的状态进一步固化。领导干部一旦升迁到某一行政级别,此后只会平调或者升迁。同时,官员也没有提前退休的机制,一旦担任某一级别的职务,就一定要任职到退休年限,即使到了任职的末期转任人大政协或非领导干部职务,一般也不提前退休。如果是党和国家领导人一级的官员,更是如此,只要在换届年没有到这次换届规定的年龄,就必然至少再干一届。除非官员出现严重违法违纪,其行政级别已经不会下降,即使是实行官员问责制之后,被问责的官员通常也只是暂时调离岗位,行政级别不变,过几年一旦“复出”,又可以担任同级别的领导职务。

    这样的“干部能上不能下”的机制,在一段历史时期中发挥了相对积极的作用,尤其是在“文革”浩劫之后,这种机制最大限度地稳定了干部队伍的“军心”。但同时,这种机制也造成了诸多弊端,首先是在影响了干部队伍的活力,只要不犯错误,一个人就“不下来”,导致一些地方的干部任用很大程度上陷入“论资排辈”的窠臼;其次,这影响了干部队伍的质量,有的人并不具备担任相应职务的能力,但是因为没有发现他犯严重的错误,执政党几乎不可能将其从同等级别的职务调离,因此在许多重要关键的岗位上,一些不思进取的庸才也能坐得很稳。

     此外,由于干部“能上能下”的机制没有建立起来,也影响了执政党的外部形象。由于一般的官员履职不力的,不能像一般企业那样直接免职降职,被免职降职的官员基本上都是犯了错误的官员,因此有人认为,中国的“从严治党”和“反腐败”是一种“选择性执法”,目的是为了把相应地官员“拔钉子”,只要上级不打算调整这个官员所任的职务,这个官员其实就很安全。

    中共十八大之后,大力度的反腐败浪潮已经证明,执政党反腐的意志是坚决的。反腐败并非“选择性执法”,而是对执政党机体的一次全面的“刮骨疗毒”。而今天出台的“能上能下”试行规定,更表明执政党已经从制度上进行了重大调整,今后没有严重违法的不坚定干部、懒政干部、平庸干部,也可以像企业中的“庸才”一样降级降等,调离职务。

    过去,人们常常调侃,组织部“管进”,纪委“管出”,只有被纪委盯上的干部才可能离职,而且一旦被调离关键职务绝大多数就要进监狱。《规定》实施后,这种情况将彻底改变,组织部不仅“管进”,也可以“管出”,不称职的干部不用纪委介入,也可以直接降职,并且这些降职降等的干部,也不一定就要像以往的“落马”干部那样身陷囹圄。

    十八届三中全会提出国家治理能力现代化,执政党自身管理体系的现代化其实也是这一目标的重要环节。出台“能上能下”试行规定,意味着中共自身的人事体制正在进行“现代化”转型,中共正在借鉴现代的管理学理论、包括企业管理的思路重塑自身的人事体系。在这种体系下,干部“能上能下”,强化了对在任干部的约束和激励,同时也大大增强了干部队伍的流动性,给了更多的干部升迁的潜在可能性。这将成为调动干部的工作积极性,打击庸政懒政的一把“利剑”。

    中共十八大以来,执政党对于原有的人事格局进行了调整和优化,其核心导向主要有以下几点:第一,弱化“论资排辈”的倾向,对于特别优秀的干部,要破格提拔,打破过去那种任免省部级干部过多考虑其是否是现任中央委员、中央候补委员的因素,对于不是“两委”的干部,也可以大胆起用;第二,对在一些地方一些部门过度的“干部年轻化”倾向进行纠偏,制止严格的按照年龄梯队配备领导干部的做法,不成熟的年轻干部要“墩墩苗”,一些年龄较大的干部原来被认为应该逐步退出领导岗位,现在也可以发挥其经验丰富的优势担任更重要的领导实职;第三,则是打破一定时期内存在的“唯分取人”、“唯票取人”的倾向,更多以定性的方法来考察干部,而不简单以定量的标准来筛选干部。

    “能上能下”试用规定的出台,用经济管理的话语来阐释,就是要打破过去在干部任用上“重事前审查”“轻事中事后监管”的倾向,以往对在任干部的管理更多从政治纪律、党风廉政等方面进行,未来在此基础上要更强调其履职能力和治理效率。可以说,这一规定的思路,与执政党近期的上述三方面调整完全一致。干部“能上能下”了,“论资排辈”也好,“起用年轻干部”也罢,不论年龄高低,不论职级如何,只要能力不够就要把板凳让给别人来坐。同样的道理,那些通过考试得高分、民意测评受欢迎而在干部选拔过程中“脱颖而出”的干部,也不能再高枕无忧,只要没有做出成绩,就会面临“下台”的危险,这对于旧的人事选拔机制是一种“倒逼”。

    可以预见,“能上能下”新规的出炉,作为新一届领导层在组织层面的一个重大调整,将会对中共的人事体制产生重大的撬动效应。
  

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