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找回自治:对村民自治有效实现形式的探索
2015-05-19 16:17:24   来源:华中师范大学学报   评论:0 点击:

 摘要】本文认为,由于自治和村民自治的内在价值,决定村民自治会不断在实践中为自己开辟道路。村民自治也需要通过有效的实现形式实现其价值。自1980年代以来,村民自治实现形式经历了三个波段:第一波是以自然村为基础自生自发的村民自治,主要贡献是“三个自我”;第二波是以建制村为基础规范规制的村民自治,主要贡献是“四个民主”;第三波是建制村以下内生外动的村民自治,主要贡献是有效实现形式。随着经济社会发展,要求不断探索村民自治的有效实现形式,建构多层次多类型多样式的村民自治体系。
关键词】自治;村民自治;实现形式

在我国,村民自治作为一项制度已实行30多年,经历了一个复杂曲折的过程。新世纪以来,由于以村委会为自治体的村民自治在实践中遇到很多困难和问题,处于发展的瓶颈状态,农村治理更多的是依靠外力推动,有人因此宣告自治已死,村民自治研究由一度的红火而淡出学界,甚至为学界所遗忘。但是,近几年,村民自治以其内在的价值和力量不断在实践中为自己开辟道路,失落的自治显示出新的生机和活力。在广东、广西、湖北、安徽等地先后出现了在村委会以下的多种村民自治实现形式。同时,其中的做法也引起了不同的看法和争论。2014年中央一号文件提出:探索不同情况下村民自治的有效实现形式。为何和如何探索村民自治的有效实现形式,这需要学界从理论范式上找回自治,对我国村民自治的内在价值、发展历程和现实走向进行深入和理论研讨。

一、自治与村民自治的内在价值

人类社会最有力量的是实践。村民自治为何由“失落”到复兴,学界为何要“找回自治”,这源于自治和村民自治的内在价值和力量。
自人类社会产生以来,就有如何治理从而获得秩序和发展的问题。从治理主体和来源看,人类社会治理又可分为两类,一类是自治,即人的自我自治,一类是他治,即自我以外的他者治理。自治总是相对他治而言的,是个人或群体对于自身事务的处理并对其行为负责的一种制度和行为。

自治至少包括以下核心要素:首先是自主性。自我治理来自于个人或群体能够自主支配自己的行为。为外力所强制和限制者,如奴隶、犯人是无所谓自治的。因此,自主性可以说是自治的前提。其次是自力,即自我的力量。人和群体之所以能够自我治理,是因为其自身所具有的治理能力,能够处理其面对的事务。这种能力尽管可能有大有小,有弱有强。再次是自律性。个人和群体都是在一定环境下进行治理活动的,为了获得自治的条件和能力,必须对自己的行为加以约束。只是这种约束来自于自治者的内心和自愿,尽管内心自愿也有外部性影响。英国政治学者戴维·赫尔德因此认为,“‘自治’意味着人类自我思考、自我反省和自我决定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力。”[①]

自治的内在要素决定了其在人类治理过程中的特殊价值。人是社会主体。人自主作出的决定,能够最大限度得到自我认可,并激发其内在的动力。不需要外部压力则可减少相应的成本。自治所产生的自我约束,有助于社会的自我调节和自我平衡。因此,自治可以形成一个社会的基础性动力和秩序。

当人类处于初始状态时主要实行的是自治。但是,自治总是有限度的。这在于自我治理是在一定范围内的活动,如最早的部落自我治理。随着人类的发展,人们的活动范围扩大,人们的需求扩大,仅仅依靠自治难以满足;人们在满足其不断扩大的需求时会产生冲突,于是出现了来自于社会并超越社会自我的外部性力量,即国家。国家是人类迈入文明的门槛,国家治理则需要专门从事治理活动的人担当。相对个人或群体自治,国家则是一种外部性治理。

即便是国家产生以后,人类治理的主体是国家治理,但自治并没有消失。相对于个人自身而言,国家是一种具有强制性的外部力量。国家治理有可能造福于人类,也有可能祸害于人类;国家治理还必须支付其成本,这种成本有可能经常超出人类社会可以承担的限度。正因为如此,马克思主义将人类的终极理想状态视之为国家消亡的“自由人联合体”,是对原始自治秩序的高层次复归。

当然,人类距离国家消亡还很遥远,无政府主义显然是一种幼稚的幻想,国家还不得不长期存在。但理想的国家与社会状态应该是社会自我调节不了也调节不好时才会寻求国家干预,社会自我发展有限时才会寻求国家推动。就当代经济领域而言,在政府与市场关系方面,市场应该具有决定性作用;就当代社会领域而言,在政府与社会关系方面,社会具有基础性作用。所以,即便是国家在人类治理活动中占据相当重要地位的当下,自治也不可或缺,甚至是相当重要的。在传统国家框架下,自治是国家治理的基础。中国长期历史上的“皇权不下县”是以乡村有自治为前提条件的。现代国家的力量空前扩大,无所不在,但并不是无所不能的,自治则发挥着对国家治理的强大补充作用,甚至是基础性作用。现代国家奉行的民主法治都需要依托自治加以有效实现。自治不一定有民主,而民主一定需要自治。这在于自治意味着个体的直接参与。法国学者托克维尔对乡镇自治在美国民主中的角色有精到的体认,他认为:“在没有乡镇组织的条件下,一个国家虽然可以建立一个自由的政府,但它没有自由的精神。片刻的激情、暂时的利益或偶然的机会可以创造出独立的外表,但潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面。”[②]他将自由自治的乡镇精神视之为美国民主的精髓和基石。

自治的力量和价值使得人类社会在寻求治理方式时不得不重视和再发现,并在特定的历史条件下寻求自治的方式。中国的村民自治是在国家高度管制的人民公社体制解体过程中产生的,是农村居民在一定地域范围进行自我治理的制度和行为。在人民公社制度废除后,我国之所以选择村民自治制度,在于这一制度内含的自治所具有的特殊价值和力量。

其一、社会内在的力量。

在中国长期历史上,农村实行家户经济和乡村自治,农村主要依靠其内部性力量进行自我治理。[③]近代以来,这种内部性的自治治理遭遇严重危机,即一个个分散的小的共同体无法适应强大的外部性挑战。进入20世纪之后,伴随现代国家建设,农村的自我治理日渐萎缩。特别是1949年以来,国家对农村实行社会主义改造,农村传统经济及其治理方式视为“落后”而被人民公社体制替代。人民公社体制尽管有某些农民内在要求的成分,但主要是国家主导下的一种制度性安排。这种适应国家计划经济需要的公社体制的一个突出的后果就是农民的自主性和积极性受到严重抑制,农村治理主要依靠外力推动。有过人民公社时期担任基层干部经历的国务院总理李克强在履职之时所说的“喊破嗓子不如甩开膀子”就生动的展示了当时的农村治理困难的特性。这正是人民公社日渐式微的根本原因。随之,包产到户崛起,其家庭经营特性与中断若干年后的传统家户经济相衔接。伴随包产到户的村民自治也因此产生,其自我治理特性与中断若干年的乡村自治相衔接。包产到户和村民自治不是简单的历史回归,但其共同的特性就是依靠社会内在的力量进行治理,因此不需要干部“喊破嗓子”。

其二、低成本的社会组织和治理。

中国农村以家户为本位。从国家的视角看,家户本位使社会处于分散状态。孙中山先生因此将中国视之为“一盘散沙”。但是,从社会内在构成看,农村社会并不是如散沙一般的个体化原子化,相反具有超强的自组织性,这就是以血缘和地缘关系为纽带的村落社会。村落社会也是社会组织,只是这种组织依靠的是自身力量而不是外部力量,且具有相当的坚固性。正因为如此,有学者认为,传统中国并不是“一盘散沙”,而是“一盘散石”。只是村落小共同体尽管如石头坚硬,但从国家大共同体看,仍然缺乏力量。进入20世纪,一方面是小共同体日益解体,另一方面是现代国家大共同体的建构,将村落社会组织到国家体系中来。人民公社体制主要便是国家对分散的村落社会的整合。只是这种外部性整合需要相应的成本,因此衍生了一个干部阶层。特别是在自上而下的纵向治理下,村民之间的缺失了横向联系,农村的组织化程度并没有想象的强。继人民公社而生的村民自治属于群众自治组织,其主要特性是自我组织,通过村民自治活动将村民从横向关系上联结起来,进行自我治理。由于是依靠乡村社会内部力量的自组织,其治理成本较低。

其三,现代国家治理的基础。

在传统乡村,除了乡绅以外,普通农民与国家的联系甚少。“在处于现代化之中的社会,扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治”[④],并赋以其政治主体地位和民主权利。如何让农民参与国家治理,行使民主权利,是现代化进程中国家治理的重要问题。中国共产党通过政治动员将农民动员进政治体系,但也面临着通过政治参与吸纳农民,从而建设民主国家的挑战。人民公社体制的重要缺陷之一就是农民的动员性参与而非自主性参与。替代公社体制的村民自治的一个重要积极后果是农民自主参与村务管理,并作为参与更大范围公共治理的基础和条件,由自治通向民主。这就是倡导村民自治的原全国人大常委会委员长彭真所说的:“十亿人民如何行使民主权利,当家作主,这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面:一方面,十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大,行使管理国家的权力。……另一方面,在基层实行群众自治,群众的事情由群众自己依法去办,由群众自己直接行使民主权利。”“没有群众自治,没有基层直接民主,村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理,我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面,还缺乏全面的巩固的群众基础。”[⑤] 村民自治内含着民主的要素,同时也是民主的根基。中共十五大报告指出:“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,依法管理自己的事情,创造自己的幸福生活,是社会主义民主最广泛的实践。”自治是村民在日常生活中公共事务的参与并培养其能力,从而为民主创造主体条件。没有自治的民主是不牢固的。

“找回自治”在于其内在的价值,从而获得其生命力。但内在价值只是一种理想类型,事实状态却与理想状态不相吻合,甚至大相径庭。这在于内在价值还必须有合适的外在形式加以实现。而形式在不同时期受到相应的制约。

二、村民自治实现形式的三个波段及特点

治理是一个过程。从自治的角度看,中国农村村民自治的实现形式经历了三个波段并有其特点:

第一波段:以自然村为基础自生自发的村民自治。

1950年代农村实行人民公社体制,而这一体制的基础并不牢固。自人民公社产生以来,国家就力图通过外部性手段,甚至高压方式加固体制,如不间断的社会主义思想教育和“四清运动”等。1970年代后期,政治压力减轻,包产到户再次抬头。[⑥]包产到户的出现从根本上动摇公社体制,并造成治理困难。特别是公社体制的“三级所有,队为基础”的生产小队层次面临的挑战更大。生产小队是直接从事生产的单位,生产小队队长主管生产。当生产经营由农户直接负责之时,生产小队队长就会成为多余的人。正如当年的农民话语所说“生产到了户,不再要干部。”但是,公社体制下的基层干部不仅负责生产,同时也管理其他社会事务。公社体制解体过程中,尽管生产有农户自我负责,而基层公共事务和秩序却陷入无人管理的“治理真空”状态。特别是农村社会治安问题日益突出,引起中央高层的高度关注。伴随公社体制解体,如何有效进行乡村治理成为重要问题。正是在这一背景下,广西宜山(现宜州)、罗城一带出现了农民自我组织管理社会秩序的形式,得到了中央高度重视。

以当下国家承认的中国村民自治第一村的广西宜州市合寨村为例,当时的村民自治萌生有如下特点:其一,以历史长期形成的自然村(当地称之为屯)为基础。合寨是由多个自然村共同构成的。这些自然村在公社时期又划分为若干个生产队。随着公社体制解体,生产队组织涣散,但作为农民居住单位的自然村仍然保留下来。合寨的村民自治首先就起源于该村的果作和果地两个自然村(屯)。其二是基于村民的内在需要。合寨位于几县交界,偷盗问题比较严重,一家一户难以防治,只能共同解决。其三是自我组织。村民自发组织起来自我解决治安等公共问题。解决问题过程中形成了自我组织,并定名为村民委员会。其四是历史传统。广西长期历史上位于国家边缘地带,合寨更处于边缘地带的边缘山村,自上而下的官治鞭长莫及,具有自治的久远传统。当公社体制解体之际,村民理所当然地依靠自治解决“治理真空”问题。其五是具有共同体基础。自然村的居民地域相近、利益相关、文化相连,具有共同体的特点,便于自治。合寨的村民自我组织起来不仅共同解决社会治安等公共问题,而且以村规民约建立起村民的自律性。[⑦]

人民公社解体之际,农民通过自我组织和自我管理的方式解决了基层治理的紧迫问题,这使得国家治理者看到了自治的价值和力量,并加以充分肯定,将农民的自发行为转换为国家行为。1982年,国家第一次在宪法了提出了村民委员会的概念,并确定为基层群众自治组织。1987年全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,对村民委员会的内涵界定为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
无论是农民的自发行为,还是国家的法定行为,村民自治的实现形式主要是通过村民委员会加以实现。同时,《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》还明确规定:“村民委员会根据村民居住状况,人口多少,按照便于群众自治的原则设立。”“村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。”这一规定将“村”界定为“自然村”,意味着村民自治的实现形式是以“自然村”为轴心和基础展开的。
村民自治第一波段的主要成就是确立了群众自治自治的性质,其内涵则是自我管理、自我教育、自我服务。解决的主要问题是“治理真空”,自治以秩序为导向。

第二波段:以建制村为基础规范规制的村民自治。

中国地域辽阔,人口众多,长期历史形成的自然村范围有大有小,农民居住有集居也有散居,这给在自然村基础上设立村民委员会带来了困难。更重要的是,村民委员会是作为人民公社体制的替代品设立的。人民公社组织体制是在国家规制下设立的,其经济基础是集体经济。设立公社体制的目的之一,是建立一个差别不大、相对平均的共同体社会,鼓励其规模愈大愈好,即“一大二公”。但是,过大的规模显然不利于管理,过于平均的主张难以调动积极性,为此,1960年代国家确立了“三级所有,队为基础”的体制,执政党领导人毛泽东还专门批示,“队”是指生产小队。生产小队的规模相对较小,一般在百多人左右,便于生产管理。同时,生产小队与历史上存在的的自然村大致匹配。尽管人民公社属于“政社合一”的组织,但其层级的功能还是有差别的。公社的政权功能较强,生产大队具有一定的行政功能,而生产小队主要是生产功能。生产小队是基本生产单位、经济基本核算单位,也是基本的居住单位。

1984年,公社体制开始废除。由于包产到户已自动延续农村经济发展,国家在农村最为紧迫的任务是农村公共治理,其方针是实行“政社分开”,恢复乡镇政府,接替原公社所具有的政权组织功能,在乡镇以下设立村民委员会,由村民自我管理本村范围的公共事务。1987年,随着《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的贯彻,全国在乡镇以下设立了村民委员会,形成“乡政村治”体制。

为了迅速替代公社体制留下的“治理真空”,全国大多数地方是在原公社基础上设立乡镇,在原生产生产大队基础上设立村民委员会,在原生产小队基础上设立村民小组,形成“乡镇――村民委员会-村民小组”体制。但是在广东、广西、云南三个省区,分别在乡镇和村一级设立了乡镇派出机构,形成“乡镇-管理区(村公所)-村民委员会”体制,其村民委员会大多设立在自然村。为了统一规范村民委员会制度,1998年全国人大常委会修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,其重要修订内容就是从法律上取消了“村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会”的规定,而增加了“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”广东、广西、云南也改变了原有体制,与全国一样实行“乡镇――村民委员会-村民小组”体制。

1998年法律规定的村民委员会所在的“村”不再是“自然村”,而是建制村,即国家统一规定并基于国家统一管理需要的村组织,且是村集体经济单位。建制村是国家统一规范和规制的产物。1998年之后,中国的村民自治的实现形式就是以建制村为基础而展开的。

相对于自然村而言,建制村的规模较大,一般在2000人左右,由此需要新的方式加以组织和治理。由于村民委员会属于群众自治组织,由政府指派其领导人已不具有法定意义。而在一个村民相互不熟悉的村庄,也难以如自然村一样依靠共同习俗加以组织和治理。于是,在村民委员会建设中,出现了不得已的“海选”方法,即将村民委员会组织领导人的产生完全交由村民直接选举产生。这一做法与1990年代的民主潮流高度吻合,被视之为社会主义基层民主的重要内容。1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》在规定村民委员会性质时,除了保留原有的三个自我以外,就是增加了“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的内容。如果说“三个自我”是1980年代村民自治实现形式进展的主要成果的话,那么,“四个民主”则是1998年以后村民自治实现形式的重要内容。自1998年之后的中共历次代表大会报告都是将村民自治置于基层民主的框架下论述的。无论是政治体制安排,还是学界研究,民主的范式都取代了自治的范式。这对于将传统自治体系纳入到现代民主体系的导向下无疑具有重要意义。

然而,从自治的角度看,以建制村为基础开展村民自治遭遇了极大困难和体制性障碍。其一,行政抑制自治。建制村作为国家的基层组织单位,仅国家法律赋予其法定的行政职能就达100多项。正因为如此,建制村又被称之为“行政村”。大量的行政任务要通过建制村的村民委员会加以落实,由此导致村民委员会的“行政化”。村民自治事务难以通过村民委员会这一组织加以处理。其二,体制不利自治。建制村更多是基于国家统一管理的需要。尽管法律仍然保留了“根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治”的原则设立,但也增加了“有利于经济发展和社会管理的原则设立。”建制村的设立更多的是从后者考虑的。从国家的经济发展和社会管理看,建制村规模较大,更合适一些。但是,自治属于直接参与行为,对地域和人口范围要求更高。规模过大、人口过多不便于群众自治。特别是2006年废除农业税,为减少财政支出,一些地方实行“合村并组”,村组规模扩大,直接参与性的自治更难。尽管法律上在直接参与方面作出了由村民代表会议代行村民会议部分职责,但事实上村民代表会议召开也困难。其三,外力制约自治。随着我国经济发展,城乡差距日益扩大。为了解决日益突出的农村问题,国家更多的是运用外部性力量。如废除农业税,建设新农村更多的是政府主导。开放的市场经济也造成传统村庄共同体日益解体,农村内生的自我治理能力减弱并被忽视。

正在于以上因素,使得建制村基础上的村民自治难以有效实现,甚至陷于制度“空转”,难以“落地”,村民自治在农村治理过程中“失落”。

第三波段:在建制村之下的内生外动的村民自治。

村民自治在农村治理中的一度“失落”,并不意味着村民自治没有价值,相反,其内在价值总会让其不断在实践中展示自己的力量。

进入新世纪以来,突出的三农问题和扩大的城乡差距,使得执政党一再将解决好三农问题作为全党工作的重中之重。特别是农村治理问题成为三农问题的重要内容之一。在这一影响下,地方政府采取了许多积极干预措施。如经济最发达的广东省加大对农村的投入,以改变急剧扩大的城乡差距。重庆市开展干部下乡“三进三同”, 江西省开展“十万干部下基层,排忧解难促和谐”活动,湖北省推进“万名干部进万村入万户”,山西省“六个一五个不准”促干部下乡驻村常态化,安徽省“五级书记带头大走访”,内蒙古自治区组织“万名干部下基层”,广西自治区推行“美丽乡村 清洁广西”的干部下乡活动。这些活动对于改变农村无疑具有推动性。但是,农村的主体毕竟是农民。没有农村内部主体性力量的激发,农村改造和改变难以持久。正是在寻求解决农村治理之道的背景下,一些地方的村民自治再次活跃。

广东是中国经济最为活跃和发达地区,但其内部的差距,特别是城乡差距甚大。位于广东西北部的云浮市是欠发达地区,不仅农村经济相对落后,社会建设也很欠缺。2010年以来,该市努力探索不同于珠三角地区的科学发展道路,并将农村社会建设作为重点之一。社会建设需要社会参与。在促进社会参与中,该市在乡镇、村、村民小组建立三级理事会,特别是以组(自然村)为单位的理事会,开发农村内在的资源,在兴办农村公益事业中发挥了重要作用。时任省委书记的汪洋数次去云浮考察农村社会建设和社会参与成果。

清远位于广东北部,是中原文化与岭南文化的交汇处,保留了完整的农村自然村形态。这些自然村大多有家族传统,内聚力和自治性较强。近些年,该市一些地方运用自然村的自治力量兴办公益事业,解决了不少问题。清远市为此推进体制改革,将村委会下沉到自然村,在乡镇与村委会之间建立党政服务站,回归了1998之前的乡村治理体制。

广西在新农村建设中,将“美丽乡村 清洁广西”作为重要内容,并下派大量干部到农村清洁乡村,整治环境。但外部力量总是有限的,在一些非干部负责的典型村地方,只能开发和利用当地的力量,其方式就是在建制村以下的屯建立理事会,组织农民参与清洁乡村活动。比较典型的是村民自治发源地的河池。之后,当地的领导人认为此办法可行,将党的基层组织与村民自治结合起来,创造“党领民办,群众自治”机制,并将自治内容扩展到更为广泛的范围。广西贵港市也有类似的做法。

为加强社会管理,湖北省宜昌市推行网格化管理,成为全国的典型。后来,网格化管理在全省农村推行。但在分散的农村实行网格化管理显然困难较大,农村大量公共事务和公益事业还得依靠农村社会内部力量办理。宜昌秭归县是大山区,早在本世纪初就注意划小治理单位,提出农村社区建设。近年在建设“幸福村落”活动中,以利益相关和地域相近为标准,将建制村以下的村落作为自治单位,发挥村民内在的主动力量,实现自我发展。

以上案例具有以下共同特点:其一,运用农村内部力量参与解决农村社会问题。问题和解决问题的力量是内生的。其二,在解决问题过程中,运用的组织资源是在建制村以下,特别是利用自然村或者地域相近的村落建立起相应的自治组织。这些自治组织不具有行政功能,属于完全自治。其三,建制村以下的理事会组织不完全是农民自发建立的,而是地方领导发现了农民的内在力量,对村民自治活动加以总结提升后广泛推行的。如河池将党在农村的基层组织建设与村民自治组织建设联动起来,突出党组织的作用。其四,以上案例不约而同地将长期历史上的自然村(屯)作为自治单位,划小自治单元,反映了村民自治所需要和支撑的经济、社会、文化、地域、传统等相关因素。这些因素决定了要实现村民自治的价值,必须寻找其合适的实现形式。

地方出现的新的村民自治形式,在破解农村治理中长期存在而又十分紧迫的难题方面发挥了积极作用。一是有助于破解建立党领导下充满活力的村民自治机制的难题,二是有助于破解税费改革后农村公益事业办理中的“一事一议”的难题,三是有助于破解村民自治形式单一,建制村难以让村民自治“落地”的难题,四是有助于破解农村治理中被动维稳无法从源头根治的难题,五是有助于破解新农村建设中内力不够,持续性不强的难题。正是在此背景下,2014年中共中央1号文件提出了“探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”

三、建构多层次多类型的村民自治实现形式体系

2014年中共中央1号文件不仅肯定地方村民自治的探索,而且提出了探索村民自治有效实现形式的命题,并对探索的方向提出了试点意见。1号文件显然是考虑多方面因素的结果,同时也反映了对村民自治实现形式的不同意见和看法。

《乡镇论坛》是由主管村民自治事务的中华人民共和国民政部主管的杂志,该刊2014年第3期发表了署名“郑铨史”的文章《自然村设置村委会切莫一哄而上》。文章指出:“有的人认为,村民自治的有效实现形式划在自然村或村民小组建立村委会。这种意见认为,在自然村层面选举产生村委会比建制村海选更有优势,更能适应村庄治理的需要。笔者认为,自然村和村民小组建村委会探索要慎之有慎,万万不可盲目跟风,把农村基层组织架构搞乱。”[⑧]

有关村民自治实现形式的探索及不同意见,反映了村民自治实践对理论研究和制度设计提出了新的要求,也开拓了村民自治的理论与实践空间。

首先,村民自治具有强大的内在价值。我国正处于现代化进程中。现代化在国家治理方面的要求是建构一个强大的现代国家,国家为主体的治理愈来愈深入地渗透到社会各个层面。相对于传统农业社会而言,现代国家的力量将大大压缩自治的空间,农民与国家的联系会愈来愈紧密。国家凭借工业财政所获得的巨大资源,也愈来愈依靠国家力量治理社会。一些地方动用成千上万干部帮助农民打扫卫生,修建水塘等,就反映了这一趋势。但也正是在这一过程中,充分暴露出国家力量的有限性。村民自治的第三波崛起,便是补充国家力量之不足的产物,并显示出村民自治的内在价值及其强大的生命力。

其次,村民自治需要有效的实现形式。村民自治作为一种制度已实施30多年,但为什么这一制度未能完全“落地”和运转,为什么村民自治第三波实践都不约而同地在建制村之下开拓自己的空间,并取得相应成效,促使村民自治能够“落地”运转?其答案就是村民自治的内在价值一定要有有效的形式加以实现。没有有效的实现形式,村民自治的内在价值再大也无从反映,只能被“悬空”。

第三,村民自治的有效实现形式与一定条件相关。村民自治是一项植根于群众实践中的制度和活动,对实践的“社会土壤”要求特别高。只有合适的“社会土壤”,村民自治的实现形式才是有效的。村民自治第三波的共同特性就是在建制村以下开拓出村民自治的空间。这其中,就反映出村民自治内在的要求其相应的条件。这些条件包括利益相关、地域相近、文化相连、群众自愿、便于自治等,涉及到产权关系、社会联系、文化认同、自治能力等深层领域的结构。正因为如此,1号文件提出的是“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”,“不同情况”就是一个界定,要求村民自治形式不能“一刀切”。正是基于这一考虑,1号文件提出:“农村社区建设试点单位和农村集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”

试点是一种社会试验,它的最大好处是为人们提供了认识和想象空间。1号文件提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”,不仅仅在于将自治单元建立在什么层次,而在于提出了探索村民自治有效实现的命题,以供人们深度思考。

村民自治是来自于村民的自我治理活动,同时又是一项国家治理制度安排。因此,应该将其放在国家与社会的总体框架下考察。作为村民的自我治理活动,要求其多样性灵活性;作为一项国家制度安排,又要求其统一性规范性,并与国家治理相衔接。自治与他治总是相互联系,不可分离的。

当下,围绕村民自治有效实现形式的争论主要集中于村委会是保留在建制村,还是下沉到自然村或村民小组。从村民自治实现形式看,村委会下沉到自然村或者村民小组,可能更适宜于自治。但是,我们也要注意到,自治单位愈小,其自治范围和内容愈有限。从我国村民自治第三波看,大量村民自治事务都限于社会事务。而当下,村民的公共利益远远不止于自然村或村民小组,特别是大多数地方的集体土地所有权和国家公共管理权在建制村一级,村民的利益关联甚至已远远超出建制村,涉及到地方政府,如国家大量农村资金的下放由政府经手,直接涉及到农民利益。涉及到农民切身利益的事务也需要农民直接参与才能更好解决。当初彭真将村民自治与农民直接参与的基层民主相联结,并未将村民自治体现的基层民主局限于村务管理的范围。他具有战略眼光地指出:“他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情,把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼,提高议政能力。”[⑨]从一般意义看,自治和参与领域是逐步扩大的。当下,将村委会下沉到自然村或者村民小组,有助于激活村民自治,但从长远看,它又会限制自治和参与领域的扩展。

更重要的是,当下的争论尚局限于单一的“自治体”。应该说,自治单位或者“自治体”是村民自治的主要载体,但并不是唯一的载体。从村民自治的有效实现形式看,村委会并不是唯一载体,还可以并且需要有更多载体来体现。这就是本文所要主张的建构多层次多类型的村民自治实现形式体系。

相对于村民自治组织,即“自治体”而言,村民自治实现形式体系更为丰富。

1、多层次。我国的村民自治自发产生于自然村,定型在建制村,再度活跃于自然村。与此同时,还有一些地方的村民自治形式超出建制村范围。这说明,村民自治的实现形式可以在多个层次上展示。将村委会设立在建制村或者自然村,不是核心问题,关键是如何有助于实现村民自治。从当下的自治条件看,自然村或者村民小组是基础,但建制村也不可替代。多个层次的自治方式可以不一样。

2、多类型。我国村民自治定型于建制村,并以村民直接选举的“海选”为标志,形式较单一。而不同层级的村民自治,其形式可以而且应该是多类型的。特别是在自然村或者村民小组,更多的是沟通与协商。这在于自然村或者村民小组由于其地域、利益、文化等相关因素,其自主、自力、自律等自治元素更丰富一些,沟通与协商并达成一致更容易。“海选”反而可能会破坏自治体的“有机团结”。

3、多样式。村民自治是村民自治治理,自己创造自己幸福生活的行为,它的样式是多样化的。除了公共政治生活以外,还包括经济、社会和文化领域的自治。在建制村以下,由于经济相关、地域相近、文化相连等因素,经济、社会和文化生活领域的自治活动更多,也更为丰富。它们也属于村民自治的实现形式。

4、自治与他治的互动。在现代国家体系中,自治不是孤立的,必须在与他治的互动中寻求其空间。我国国家治理事实上会向两种逻辑发展:一是政府治理愈来愈深地介入和渗透农村社会,自上而下的治理是不可规避的,甚至内生于农民需要,如农村福利体系的国家建构。二是村民自治愈来愈多地扩展到国家治理领域,自下而上的参与也是不可避免的。当下存在的“村官大贪”和不少农村群体性事件事实上是国家管控不力和社会参与不足的共同产物。他治介入自治与自治参与他治是并行不悖的。中共十七大报告提出实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。这要求村民自治是一个内容丰富的体系与其相适应。

为了建构多层次多类型的村民自治实现形式体系,一是要求具有战略远见的制度设计,以为村民自治的有效实现提供广阔的制度平台。平台愈宽广,活动的内容就愈丰富。二是要求深入研究村民自治实现形式的内在机理。如果说在建制村基础上村民自治阶段,理论研究主要是基于国家制度安排,是制度主义视角,那么,在探索不同情况下村民自治有效实现形式的过程中,理论研究更需要基于村民自治内在机理,从行为主义视角把握村民自治中的人、人的活动及其活动支配机制。


【主要参考文献】
1、梁漱溟:《乡村建设理论》,世纪出版集团 上海人民出版社2011版。
2、王振耀 白钢 王仲田:《中国村民自治前沿》,中国社会科学出版社2000年版。
3、赵秀玲:《中国乡里制度》,社会科学文献出版社1998年版。
4、彭  真:《彭真文选》,人民出版社1991年版。
5、徐 勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版。
6、[德]裴迪南·滕尼斯:《共同体与社会》,商务印书馆1999年版。
7、郑铨史:《自然村设置村委会一切一哄而上》。《乡镇论坛》2014年第3期。
 


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