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行政吸纳服务:农村社会管理新路径分析
2013-01-04 15:15:27   来源:《江苏社会科学》 2012 年第 6 期    评论:0 点击:

近年来,中国农村基层社会管理出现了许多新变化,一些社会组织逐步参与到基层社会服务中来。面对这些变化,一些学者尝试用行政吸纳服务作为一种解释模式,并在理论上提升到中国当前国家与社会关系的高度。无论...

    近年来,中国农村基层社会管理出现了许多新变化,一些社会组织逐步参与到基层社会服务中来。面对这些变化,一些学者尝试用“行政吸纳服务”作为一种解释模式,并在理论上提升到中国当前国家与社会关系的高度。无论在理论上如何定位,行政吸纳服务,即吸纳式地服务,作为试图适应当前中国农村社会现状的一种社会管理与社会服务的尝试,已经逐渐获得越来越多的认同。在这里,“行政”是指政府或者国家,也指其行政行为;“服务”,是指各种社会组织(包括正式的,或者非正式的)以及公民个体(特别是作为志愿者)提供的公共服务资源;而“吸纳”则是指在国家政治或政府行政引导下,基层政府通过一系列政策或行动,吸纳公民社会的资源,共同提供良好的公共服务。在行政吸纳服务的实践中,政府依然是公共事务管理中的主导量力,而公民个体、企业、非政府组织等公民社会力量只是政府在提供公共服务中的帮手。与其他研究成果不同的是,本文将提供公共服务的对象放大了,而不是仅仅限于“民间组织”或者非政府组织[1]。在对“行政吸纳服务”进行理论上的合理诠释的同时,尝试对实现这一模式的行动路径进行理论上的进一步探索,以期在更广泛的范围内实现农村社会管理实践的创新。

 

    一、“行政吸纳服务”模式出现的逻辑

 

    在中国农村为什么会出现被称之为“行政吸纳服务”的管理模式?通过对典型管理案例的考察和相关研究成果的文本分析发现,行政吸纳服务模式,不仅是当前中国农村公共管理现实发展的“无奈”选择,而且也是农村走向村民自治的重要过渡形式。

    1. 政府提供的农村公共服务不能满足社会发展之需要,迫切需要新的提供公共服务的主体,即国家具有政治统治和社会管理双重职能。所谓政治统治表现为管制性、强制性,而社会管理职能主要表现出服务性特点。政治统治职能和社会管理职能并不是截然分开的,“政治统治到处是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在执行了它的这种职能时才能持续下去。”[2]新中国成立以后,中国共产党在建立农村政权和完成“土改”后,按照这一逻辑,逐步建立起农村社会管理和公共服务体系。人们将这一管理和服务体系简称为“七站八所”。大约经过20 世纪50 年代到70 年二十年时间,“七站八所”渐成体系,成为“官办”的最主要的农村公共服务机构。“七站八所”在强化国家政治统治、提供公共服务中起到了非常重要的作用[3]。但是,总体上,“七站八所”没有能够满足农村社会发展对公共服务的需要,而且,随着农村经济体制改革的发展,这种不能满足表现得愈加明显了。其主要原因在于:其一,“七站八所”作为“官办”事业单位,其行动导向是政府目标而非公众需要。诸如交通管理站、土地管理所、工商所等单位,主要行使着管理职能而非服务职能。这些单位的需求则成为组织的“副产品”。其二,公共服务方式单一,普遍效率不高。由于农村实现了“大而公”的改造,在“七站八所”以外没有提供公共服务的竞争者。由于缺乏竞争,加之“七站八所”普遍具有“官僚”作风,使其提供的公共服务不仅质量不高、而且数量严重不足。一方面是单一的服务主体使得农民没有选择服务的可能;另一方面,则是长期的政治管制的强化,使得农民对政府形成了依赖惯性,缺乏变革现状的主观能动性。其三,农村经济体制改革加剧了农村公共服务的需求与供给间的紧张关系。随着农村以“包产到户”为起点的农村经济体制改革的推进,以集体经济为支撑的许多公共服务机构开始萎缩,有些甚至消失。到90 年代初,像卫生站、农机站等重要服务机构在全国绝大多数农村地区已不复存在。农村发展的内生的需要迫使一些农村干部开始“找路子、想办法”。特别是在珠三角、长三角经济比较发达的地区,农村干部尝试动员辖区内企业提供“支持性”服务。社会力量开始介入农村的公共服务中来,成为农村基层政权的有效补充。浙江的“枫桥经验”、广东的“顺德战略”都是这一尝试成功的范例。

    2. 农村治理中的乡镇体制性缺陷加剧了公共服务的供求矛盾。在无法迅速进行体制变革的条件下,通过实现管理方式的变革,增加公共物品的制度外供给,是一条可行的捷径。首先,现行的财政体制决定了乡镇财政必然积弱。“收入上行,支出下行”,使得乡镇财政赤字越来越大。据统计,自实行分税制以来,乡镇财力年增长率为8%,年支出增长率为21%,而财政赤字则以每年52%的速度增长[4]。变革我国的财税体制,并非在短时间内可以完成。同时,由于乡镇公共管理职能存在严重错位,更加剧了公共服务供给的紧张状况。在政绩竞争的强大压力下,乡镇优先将有限的财力投入到诸如招商引资、“达标”工程以及中心广场等政绩工程或面子项目上,对于老百姓真正需要的道路、桥梁等基础设施改善、基础教育发展、环境保护等公共需求,则缺乏应有的关注和投入。财力薄弱和政绩工程的双向施压,使得乡镇财政赤字已成天文数字。据统计,截止到2002 年底,全国乡镇财政赤字已达2000-2200 亿元,平均每个乡镇400 万元。全国50-60%的乡镇陷入严重的财政赤字和债务危机中[5]。十年过去了,这一状况并没有得到有效改善。可以推断,短期内依靠体制内财政供给能力增长改善农村的公共服务水平几乎没有可能。其次,中央政府在推进农村综合改革特别是乡镇合并的改革中留下了公共服务的盲区。长期来看,乡镇合并具有节约公共行政支出、加速农村城镇化进程以及利于发展现代农业等优点。但是,合并后的乡镇人口规模一般是原有规模的2-3 倍,在当下农村公共服务水平较低的条件下,中央政府严格控制规模,这使得乡镇政府缺乏足够的人力资源提供必要的公共服务。一些地方为了解决这些难题,寻求社会力量介入公共管理,是行之有效的创新之举。比如,在枫桥经验中,农村综合防治队伍吸收了大量企业负责人参加,在企业中建立起了综合治理工作站,既有效地解决了农村综合防治的问题,又克服了乡镇管理和服务中的人力资源短缺[6]。

    3.“行政吸纳服务”,是中国农村社会管理渐进发展之需要。这一模式倡导以政府为主导,积极调动各种社会力量,通过支持与合作的方式,将他们的服务融入到农村公共服务中,使其成为政府公共服务的得力助手。在这一过程中,政府与社会组织是合作的关系,而其中政府居于主导性的地位,社会组织起着辅助性作用。这种政府与社会之间的合作关系,构建了一个沟通与对话的平台,也是一个公众参与的重要平台,为未来真正实现村民自治提供有价值的过渡渠道。1987 年中国有了“村民委员会组织法”,旨在“保障农村村民实行自治”。二十多年的发展,村民自治还是形多于实。其原因主要在两方面。一是公权力量的强大。政党与政府的影响力渗透到农村社会的每一个角落,政府不仅管农民的政治结社、经济发展,而且还管农民的衣食住行、婚丧嫁娶。庞大的管制职能将农村社会统一在“秩序”内的同时,也给政府带来了巨大的管理责任和压力。二是在总体上农民既缺乏公民权利意识,也缺乏公共精神。在大多数中国农民的眼里,“政治是国家的事”,权力是属于政府的,所以“有事找政府”、“有困难找政府”。“找政府”不仅是农民的口头禅,更是农民参与社会生活的基本习惯。因为凡事有政府“扛着”,农民更是习惯了事不关己概不参与,缺乏公共精神是一个普遍现象[7]。因此,对于中国农村社会管理状况,市民社会、合作主义等西方语境中的理论不仅没有解释力,也难以成为中国农村社会走向善治的理论指导。实现“行政吸纳服务”的模式,恰恰是发挥了当下政府的主导能力和农民以及社会组织对政府认同度高的特点,通过搭建社会力量参与管理的平台,能够激发社会力量参与管理的积极性,触发农民主体意识的觉醒,逐步实现从公众参与到村民自治的转变。

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